경기도는 개발 가용지가 풍부해 1980년대 이후부터 택지개발지구와 지구단위계획구역을 지정해 신도시와 중·소규모 주택단지 등 다양한 형태의 신개발을 추진해 왔다. 그러나 신개발지역 대부분은 고층아파트 위주의 주거용도로 획일화되어 있고, 일부 조성된 저층 주택용지는 점포주택들로 채워져 과밀·혼잡한 상업지역으로 변화했다.

계획적으로 조성된 신개발지역이 이렇게 변화한 것은 기성시가지를 관리하는 지역제를 신개발지역에 동일하게 적용했기 때문이다. 경기개발연구원은 최근 ‘신개발지역의 지역제 운영방안’을 주제로 한 연구보고서에서 기성시가지와 차별화된 지역제 운영방안을 제시했다.

신개발지역 유형에 따른 지역제 운영의 문제점

신개발지역은 신도시나 대규모 택지개발사업, 도시개발사업으로 조성된 시가지로서 제1종 지구단위계획구역 중 택지개발사업지구, 그 외 제1종 지구단위계획구역, 제2종 지구단위계획구역으로 구분할 수 있다. 이러한 신개발지역 유형별로 지역제 운영 실태를 살펴보면 몇 가지 문제점을 발견할 수 있다.

가장 큰 문제는 고밀도개발을 위한 용도지역 단일화·획일화로 인해 주거 위주의 신도시개발이 계속되고 있다는 것이다. 대규모 택지개발지구의 약 50%는 주거지역이 차지하고 있고, 제1종 지구단위계획구역에서는 주거지역이 70% 이상인 경우가 83.4%, 지구전체가 주거지역만으로 구성된 경우도 전체 지구단위계획구역의 70%에 이른다.

아울러 획일적인 주택유형과 건축밀도도 운영실태의 문제 중 하나다. 이로 인해 고밀도 공동주택 위주의 개발양상도 지속되고 있다. 단독주택이 입지하는 전용주거용 주택이 포함되는 경우는 신도시를 비롯한 택지개발사업지구의 경우 약 22.7%, 제1종 지구단위계획구역은 7.4%에 불과하다.

뿐만 아니라 주거지역 중에서도 고층 공동주택이 입지하는 2·3종 일반주거지역의 비율이 대부분을 차지하고 있어 고밀도개발 양상은 좀처럼 줄어들지 않고 있다. 이러한 이유로 상업지역 또한 근린상업지역으로 분산·지정되기보다는 일반상업지역이라는 이름으로 특정지역에 집중돼 주거지역에 위치한 단독주택지역의 상업화를 가속화하는 한편, 주거지역에 적당하지 않은 각종 시설이 들어서면서 주거환경을 악화시키고 있다.

마지막으로 용도통제 기능의 부재를 지적할 수 있다. 현재 용도지역제에 의한 규제는 용도가 혼합된 기성시가지 관리를 위한 기준으로 구성돼 있기 때문에 이를 신개발지역에 동일하게 적용할 경우 계획적인 관리와 통제가 어렵고 기성시가지와 동일한 개발문제를 초래할 우려가 있다.

신개발지역에 적합한 지역제 운영을 위한 제언

이러한 신개발지역 지역제 운영의 문제점을 해결하기 위해서는 체계 개편·정비와 더불어 운영지침을 보완해야 한다.

우선 지역제 체계 개편과 정비를 위해서는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 의한 용도지역 분류를 다양화하되 그 기준은 건축유형과 건축밀도에 따라 세분화하고, 허용 용도군을 주요기능과 시설용도를 기준으로 세분해 이들을 중첩하는 방식으로 용도지역 종류를 다양화 할 필요가 있다.

건축법과 동법 시행령에서 규정하고 있는 건축물 용도 역시 건축유형과 건축밀도를 고려해 구체화해야 한다. 제1·2종 근린생활시설도 성격에 따라 영리성·비영리성 편익시설로 구분하고, 주거환경 보호가 필요한 지역은 소수의 주택과 비영리성 편익시설이 들어오는 것만을 허용하는 등 세분화된 건축유형과 밀도, 허용용도의 적절한 조합을 통해 용도지역 종류도 다양화할 수 있을 것이다.

다음으로는 지역제 운영지침에 대한 보완이 필요하다. 현재 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에는 용도지역 지정에 대한 구체적인 기준이 없기 때문에 용도지역의 종류를 다양화·세분화한다 하더라도 실효성을 기대하기가 어려운 상황이다. 따라서 ‘도시관리계획 수립지침’에서 각 용도지역의 지정기준을 구체화할 필요가 있다. 중심지 위계 뿐만 아니라 다양한 물리적 조건까지 포함한 구체적인 용도지역 지정요건과 기준이 필요하다.