국세와 지방세로 분리징수되고 있는 부동산 보유세제를 합리화하기 위해 재산세와 지방교부세, 종합부동산세의 관계를 검토해 이를 개편할 필요성이 있다는 연구결과가 나왔다.

경기개발연구원은 최근 <지방세제 선진화를 위한 종합부동산세 개편연구> 보고서를 발표하고 지방세 과세대상을 국가가 징수해 재조정 수단으로 활용하는 현 구조에 대한 개선이 필요하다고 강조했다. 자치단체의 재정자주권이 훼손 문제를 야기할 뿐 아니라, 종합부동산세가 폐지될 경우 자치단체의 재정수입 감소를 초래하기 때문이다.

부동산 보유세제 이원화의 한계

현행 부동산보유세제는 지방세인 재산세와 국세인 종합부동산세로 이원화돼 다양한 관점에서 논쟁이 벌어지고 있다.

종합부동산세는 재산세 과세대상인 부동산에 대해 다시 과세된다는 점에서 이중과세 논란이 있다. 이러한 관점에서 본다면 소득세-법인세, 취득세-양도소득세 등 많은 조세가 이중과세 논란을 불러일으킬 수 있다. 하지만 종합부동산세는 시‧군‧구에서 과세한 재산세액을 전액 공제해 실질적인 이중과세를 피하고 납세자의 전국적인 부동산 가치를 합산해 일정 수준을 초과한 액수에 대해서만 인별 과세하는 누진세 성격을 지니고 있어 이중과세로 보기는 어렵다.

종합부동산세는 미실현 자산에 대한 중과세 문제도 지니고 있다. 해외 여러 국가에서 단일세율을 적용하는 재산세와 달리 누진세율을 적용하는 우리나라의 재산세에도 적용된다고 할 수 있다. 

종합부동산세의 과세대상자는 약 25만 명으로 전체 인구의 약 2%를 차지한다. 따라서 극소수에 대한 다수의 횡포라는 주장이 제기되고 있다. 하지만 여기서 말하는 ‘조세형평성’은 절대적 평등이 아니라 ‘차등적 형평’을 의미한다. 소득과세와 재산세에서도 차등적 형평성을 적용하고 있는 점에 정당성이 있다.

또한 종합부동산세를 지방세인 재산세에 통합하는 것이 바람직하다는 주장이 제기되고 있다. 부동산 특성상 특정지역에서 제공하는 지방공공서비스의 수혜를 받기 때문이다. 그러나 종합부동산세는 전국에 산재한 부동산을 인별로 합산해 과세하는 방식으로 과세대상 물건의 소재지와 납세의무자의 주거지가 반드시 일치하지 않고 납세의무자의 거주지와 과세대상 물건의 입지가 대부분 서울에 집중돼 재산세에 통합하는 것으로 해결하기는 어렵다.

종합부동산세의 이러한 필요성에도 불구하고 부자에 대한 징벌적 과세 성격과 지방세의 과세대상을 국가가 징수해 재정조정수단으로 활용하는 등 자치단체의 재정자주권 훼손 문제가 제기되고 있다. 2008년 말 종합부동산세 과세방식에 대한 헌법불합치 판정으로 3조 원 내외였던 규모가 1조 원 정도로 격감하기도 했다. 비록 지방소비세가 도입돼 지방세 규모가 증가했지만 지방 재정 및 조세환경을 고려할 때 종합부동산세가 전면 폐지될 경우 지방의 재정난은 가중될 것이다.

외국의 경우, 부동산 보유세가 가장 중요하고 큰 비중을 갖는 지방세로 자리 잡고 있다. 우리나라도 조세 개편시 이러한 측면을 고려할 필요가 있다. 이때 가장 중요한 관점은 지방세제가 부동산 정책의 수단이 될 수 없다는 점이다. 국가적 정책을 위해 지방의 정책 혼란을 유발해서도 곤란하다. 부동산의 문제는 부동산 수요와 공급 원리로 풀어야 한다.

부동산 보유세제 합리화를 위한 종합부동산세 개편방안

부동산 보유세제 합리화를 위한 방안으로는 현재 종합부동산세 과세기준을 보완해 존치시키는 것과 재산세에 통합해 징수하는 방안이 있다.

첫 번째 대안은 종합부동산세를 재산세에 통합하는 것으로 현행 재산세율을 그대로 적용하거나 상위 과표를 세분해 세율인상을 검토할 필요가 있다. 이렇게 되면 재산과세를 종합부동산세 이전의 상태로 회귀하는 경우와 통합할 경우 조세부담률을 비교할 수 있는데 후자가 세부담률은 높아지나 종합부동산세 개편으로 인한 세수감소 규모가 작을 것으로 판단된다.

두 번째는 종합부동산세를 유지하되 과세대상을 1세대 2주택 이상으로 정하고, 1세대 1주택은 재산세만 적용하는 방안이다. 종합부동산세 주택분 납세자는 1세대 1주택의 경우 재산세가 지방정부 공공서비스에 대한 가격기능을 수행한다는 측면에서 납세의무자의 입지와 동일한 지역의 재산세로서 징수되는 것이 조세원리에 합당하다. 다만, 1세대 2주택자는 현행과 같이 종합부동산세 과세대상이 된다. 이와 같은 이원체제를 구성할 경우 세율조정은 불가피하며, 첫 번째 대안에서 제시된 재산세율을 동일하게 적용한다. 이와 같은 이원체제는 주거목적으로 주택을 소유한 1세대 1주택자의 조세부담률을 현재의 0.6~1.6%에서 0.4~0.5% 수준으로 낮추게 될 것이다.

그러나 이 두 대안은 지역 간 세수격차를 유발할 수 있다. 따라서 이러한 문제를 줄이기 위해 광역시의 경우는 재산세를 서울과 같이 공동세화하는 방안을 고려할 수 있다.

세 번째 대안은 종합부동산세를 보통교부세의 재원에 포함하는 것이다. 이것은 종합부동산세가 지닌 정치적 성격을 배제하고 본래 용도로 활용하기 위한 방법으로 세수의 특정지역 편재에 따른 문제를 해결할 수 있다는 장점이 있는 반면 재산과세의 지역연관성과 서비스에 대한 가격기능적 측면에서는 문제가 발생할 수 있다.

이러한 종합부동산세에 대한 개편내용은 종합부동산세가 가진 과세이론적인 문제점 해결방향과 지방재정 지원, 형평화 기능에 대한 현실적 필요성을 반영해 발전된 조세체계 구축의 기틀을 마련해야 할 것이다.