정성호 전 국회의원 특별기고-동두천 발전을 위한 소고
동두천 발전대책 합의할 범시민적 대토론회 제안

“법률은 타협의 산물”

법률 또는 법에 대한 사전적 정의는 국회 의결을 거쳐 대통령이 서명하고 공포함으로써 성립하는 국법이다. 법률이 만들어지는 과정의 핵심은 국회 의결이다. 국회에서 어떤 과정을 통해 법률이 의결되는가를 보면 이해관계의 대립이 없거나 예산이 수반되지 않는 법률은 별 문제 없이 처리된다.

그러나 정치, 사회, 경제, 지역적 이해관계가 대립되고 국가예산과 지원이 수반되는 법률은 관계 당사자들 사이에서 자신들의 이익을 보다 많이 관철시키려는 치열한 대립과 투쟁이 필연적이다. 그 때문에 법률은 결국 정치적 또는 권력적 투쟁과 타협의 산물로 의결될 수 밖에 없다.

그런 의미에서 동두천시 발전을 위한 법적 근거가 어떻게 마련되어 있고 향후 우리 지역은 어떻게 대처해야 하는지를 논의해 보는 것은 중요한 의미가 있다. 동두천시는 대한민국의 국가안보와 방위를 위하여 시 지역의 42%가 미군에 공여되어 지난 50여년 동안 모든 형태의 개발이 억제됨으로써 자족적인 발전이 불가능한 상태에서 지내왔다. 그 과정에서 지역경제는 주한미군에 결정적으로 의존할 수 밖에 없는 파행적 구조가 되었다.

그런데 지역경제의 핵심축이라 할 수 있는 주한미군의 재배치가 추진됨으로 인하여 동두천 지역경제는 공동화 현상을 보이고, 주민의 생존이 위협받는 상황에 이르게 되자 이에 대한 정부의 적극적인 대책을 요구하는 범시민적 염원이 표출되기 시작했다.

“공여구역특별법의 태동”

이러한 시민의 강력한 요구와 지속적인 투쟁에 힘입어 필자는 2004년 11월23일 주한미군공여구역 주변지역 등 지원특별법(이하 공여구역특별법)을 발의하였는 바, 위 법은 14개월 동안 행정자치위원회, 법제사법위원회에서 치열한 논쟁 등 참으로 지난한 투쟁과정을 거쳐 2006년 2월9일 본회의에서 의결됐으며, 대통령이 2006년 3월3일 공포하여 6개월 후에 발효되었다. 위 법의 입법과정에서 보여준 동두천시민의 열의와 단합된 힘, 관계 공무원들의 노고는 눈물겨운 것이었다.

이렇게 만들어진 공여구역특별법에 따라 동두천시장은 각종 지역 현안사업이 모두 포함된 동두천시 종합개발계획을 작성하여 경기도에 제출하였고, 행정안전부에서 최종 지원사업이 결정되었다. 그리고 경기도는 최근인 2011년 3월3일 ‘2011년 주한미군공여구역 및 주변지역 발전계획 변경안 공청회’를 개최하였는데, 동두천시의 발전종합계획에는 현인사업인 푸른숲 드라마세트장 관광파크 조성, 침례신학대학 건립, 자동차테마파크 등 민자유치사업과 광암~마산간 도로사업 등 국도비 지원사업 등이 포함되었다. 현재 동두천시가 추진하는 핵심사업은 모두 공여구역특별법에 근거한 종합계획에 의하여 추진되고 있는 것이고 시민들의 기대에 미흡하기는 하지만 위 법은 지역발전의 유용한 법적 근거로 기능하고 있는 것이다.

그런데 일부 시민들은 공여구역특별법이 주한미군공여구역이 있는 전국의 50여개 지방자치단체에도 공동으로 적용되기 때문에 동두천시 지원에 실효성이 없다고 주장하고 있다. 그러나 법률이 여러 대립되는 이해관계 사이의 투쟁과 타협의 산물이라는 관점에서 볼 때 오직 동두천만을 지원하는 법률을 제정한다는 것은 그 명분의 타당성에도 불구하고 사실상 쉽지 않은 상황이다.

왜냐하면 어느 지역을 대표하는 국회의원이 다른 지역을 특별지원하는 법률의 제정에 동의하기를 기대하기는 어렵기 때문에 평택이나 용산특별법처럼 정부 여당의 정권적 차원의 지원이 있어야만 가능한 것이다.

그 때문에 공여구역특별법을 만들면서 지역구에 공여구역이 있는 국회의원들의 동의와 협력을 얻기 위하여 그 법안명부터 ‘주한미군공여구역주변지역’을 대상으로 한다고 하였고 다수 의원들의 협력에 힘입어 매우 어렵게 통과시켰던 것이다.

그렇지만 이러한 공여구역특별법에는 사실상 동두천만을 지원하게 하는 특별조항이 있다. 그것은 공여구역특별법 제20조 내지 제23조의 지원도시 규정이다. 위 법 시행령에 의하면 지원도시 사업구역은 대통령이 지정·고시하는 구역 중 협의를 거쳐 330만 제곱미터 이상의 면적으로 지정·고시하는 구역인데 전국의 반환공여구역주변지역과 그 연접지역에서 위 요건을 충족시키고 개발사업을 할 수 있는 곳은 사실상 동두천시와 이에 연접한 양주시 뿐이고 정책적인 고려를 할 때에도 국가안보를 위해 50년간 희생한 동두천시만이 지원도시 사업구역이 될 자격이 있다고 할 것이다.

지원도시 사업구역으로 지정되고 개발계획이 승인되면 법 제22조에 의하여 많은 특례가 주어지게 된다. 그 대표적은 특례는 택지개발 계획의 승인, 국가·일반·첨단산업단지 지정, 물류단지 지정, 관광개발기본계획 수립 등으로 그 효과는 실로 엄청난 것이다.

따라서 동두천시와 시민들은 전역량을 모아 동두천시 발전종합계획에 포함된 사업에 대한 예산확보와 지원도시 사업구역 지정에 총력을 기울어야 할 것이다. 그렇지만 앞에 이야기한 것처럼 지역의 정치권과 일부 시민들은 공여구역특별법에 따른 지원이 미흡하니 동두천만을 위한 특별지원법을 제정해야 한다고 주장하고 있어 이에 대한 신중한 논의가 필요한 것으로 보인다.

“동두천특별법의 허와 실”

지역의 여론을 업고 김성수 국회의원은 2008년 12월4일 주한미군공여구역반환에 따른 동두천시 지원에 관한 특별법(이하 동두천특별법)을 대표 발의하였다. 이후 동두천 사회는 위 동두천특별법의 국회 통과가 가능할 것이라고 믿고 지역 정치권과 시민사회의 역량을 동두천특별법 통과에 집중하였다.

시장, 국회의원, 시의회 의장의 2011년 신년사에도 동두천특별법 제정에 최선을 다하겠다는 내용이 핵심으로 포함되어 있다. 또한 동두천시와 정치권은 2010년 9월9일 동두천특별법 범시민대책위원회 주관의 토론회를 개최하였고, 2010년 10월27일 동두천특별법 제정을 촉구하는 범시민궐기대회를 열었다. 2010년 11월23일에는 동두천특별법 모의국회를 종로 YMCA에서 개최하기도 하였다.

그런데 문제는 상당수 시민들, 심지어 시민단체 지도자, 정치권 인사들조차 공여구역특별법이나 동두천특별법을 제대로 읽어본 사실이 없고, 읽어보았다 하더라도 그 내용을 정확하게 파악하고 있지 못하다는 것이다. 다만, 시민들은 정부에서 동두천시에 대한 지원을 제대로 해주지 않으니 동두천특별법을 만들어 해결해야 한다고만 믿고 있다(두 법을 꼭 읽어보기를 간곡히 권하는 바, 상호 비교하여 읽어보면 유사점과 차이점을 쉽게 알 수 있으며 제정 목적부터 특례규정에 이르기까지 상당한 공통점을 발견할 수 있을 것이다. 동두천특별법에 대해서는 상임위 수석전문위원의 검토보고서가 국회 홈페이지 의안정보에 게시되어 있으니 참조하시면 좋을 것이다).

“특별지원은 정부 의지”

그러나 법률은 3권 분립의 원칙상 예산편성 집행과 행정행위의 근거만을 제시하는 것이지 예산의 편성을 강제할 수는 없다. 따라서 법이 만들어진다고 하여도 예산의 편성과 집행은 정부의 몫인 것이다. 다시 말하면 동두천특별법이 통과된다고 하여 바로 동두천시에 대한 예산지원이 이루어지지는 않는다는 것이다. 동두천에 대한 특별지원은 이제 법률의 문제가 아니라 정부의 정책적인 의지의 문제인 것이다. 동두천시에 대한 지원의 근거는 공여구역특별법에 이미 상당 정도 반영되어 있기 때문이다.

더구나 공여구역특별법상의 지원도시 사업구역의 특례를 적용받는다면 동두천특별법 특례규정의 상당 부분도 흡수할 수 있다. 다만, 동두천특별법에는 동두천시 지원 특별회계규정이 있는 바, 위 회계의 주된 세입은 동두천시에 있는 공여해제반환재산의 매각대금 등인데 결국 위 회계는 동두천시에 있는 공여재산을 반환받아 실제로 매각 등의 처분을 하여 그 수입이 발생하는 때에 비로소 세입이 만들어지는 것이다.

따라서 특별회계의 법체계상 문제는 차치하더라도 공여구역이 언제 반환될지도 모르고, 반환되더라도 언제 매각 처분될지도 모르는 상황에서 위 동두천 특별회계가 그야말로 절박한 상황에 처해 있는 현재의 동두천시의 위기를 극복하는데 당장의 실효성 있는 대책인지는 상당한 의문이 들 수 밖에 없다.

특히 동법을 수도권정비계획법 등 다른 법률보다 우선 적용한다고 하는 규정은 수도권정비계획법을 개정, 폐지하려는 경기도와 경기도 국회의원의 수많은 시도가 번번히 좌절되는 현실에서 국회 통과를 예상하기는 어렵다.

동두천의 발전을 갈망하는 취지에서 주민의 염원을 담은 동두천특별법은 나름대로의 의미가 있다. 그러나 2008년 12월4일 제안되어 2010년 4월14일이 되어서야 소관 상임위원회에 상정되었다가 법안심사 소위원회로 넘어가는 동안 2년이 넘게 단 한번도 제대로 된 논의가 되지 않고 있고, 관련 상임위원회와 정부에서 공식 의견조차 보내지 않는 상황에서 앞으로의 전망을 추측하기는 난감한 실정이다.

“범시민 토론회 제안”

18대 국회는 3월 임시회 이후 4월, 6월에 임시회를 열고 9월에 정기국회를 열면 사실상 끝나는데 3월 임시회는 이제 지나간 상태이고, 4월 임시회는 4.28재보궐선거로 사실상 개점 휴업할 것이 분명하다. 9월 정기국회에서는 예산부수법안과 정부중점처리법안 아니면 논의를 하지 않기 때문에 동두천특별법의 장래는 매우 불투명하다.

6월 임시회가 법안 논의를 위한 마지막 기회인데 짧은 법안 심사기간을 고려할 때 행정안전위원회 소위원회, 전체회의, 법제사법위원회(전체회의, 소위), 본회의를 통과한다는 것은 물리적으로 불가능할 것으로 보인다.
사정이 이렇다면 이제는 정부에 대해 공여구역특별법에 의하여 수립된 동두천시 발전종합계획과 그에 따른 예산지원을 촉구하는 것이 현실적일 것이다.

위 발전종합계획만 순조롭게 이행된다면 즉, 예산지원만 제대로 된다면 동두천의 많은 문제가 해결될 것으로 보인다. 이제 2012년도 예산 확보에 지역 시민사회와 정치권의 힘을 집중해야 할 것이다. 지역발전의 대의에는 여야가 있을 수 없고 당리당략도 있을 수 없다.

지역의 발전을 위해서는 가장 실용적인 목표와 방법을 선택해야 한다. 시간이 없다. 작은 공명심과 무책임에 지역의 미래를 걸 수는 없다. 이제 시민이 결단할 때다. 동두천 발전을 위한 가장 합리적인 대책이 무엇인지 범시민적 대토론회 개최를 제안해 본다(덧붙여 본 소고는 동두천특별법의 취지를 이해 못하는 것이 아닌 바 오해 없기 바란다).